“十四五”城镇污水处理及资源化利用
发展规划
2021 年 6 月目 录
前 言.......................................................................................................5 一、规划基础与形势展望...................................................................... 6
二、总体要求.......................................................................................... 7
（一）指导思想.............................................................................. 7
（二）基本原则.............................................................................. 7
（三）主要目标.............................................................................. 8
三、推进设施建设.................................................................................. 8
（一）补齐城镇污水管网短板，提升收集效能..........................8
（二）强化城镇污水处理设施弱项，提升处理能力................11
（三）加强再生利用设施建设，推进污水资源化利用........... 12
（四）破解污泥处置难点，实现无害化推进资源化............... 13
四、强化运行维护................................................................................ 14
（一）健全考核激励机制............................................................14
（二）推行专业化运行维护........................................................14
（三）推进信息系统建设............................................................15
五、保障措施........................................................................................ 15
（一）强化责任落实.................................................................... 15
（二）拓宽投融资渠道................................................................16
（三）完善费价税机制................................................................16
（四）强化监督管理.................................................................... 17前 言
为深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央、国务院决策
部署，打好污染防治攻坚战，建设美丽中国，推动高质量发展，
根据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国国民经济
和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》，国家发
展改革委、住房城乡建设部商生态环境部联合编制了《“十四五”城
镇污水处理及资源化利用发展规划》（以下简称《规划》）。
《规划》旨在有效缓解我国城镇污水收集处理设施发展不平
衡不充分的矛盾，系统推动补短板强弱项，全面提升污水收集处
理效能，加快推进污水资源化利用，提高设施运行维护水平。《规
划》提出了“十四五”时期城镇污水处理及资源化利用的主要目标、
重点建设任务、设施运行维护要求以及保障措施，以指导各地有
序开展城镇污水处理及资源化利用工作。
规划范围为全国（不含港澳台地区）城市、县城及建制镇。
规划期限：2021—2025 年，展望到 2035 年。一、规划基础与形势展望
污水收集处理及资源化利用设施是城镇环境基础设施的核心
组成，是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，对于改善城镇人
居环境，推进城市治理体系和治理能力现代化，加快生态文明建
设，推动高质量发展具有重要作用。
“十三五”以来，各地区各部门深入贯彻习近平生态文明思想，
认真落实党中央、国务院决策部署，不断加大城镇污水处理设施
建设和运行管理力度，污水收集处理能力水平显著提升，完成了
《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》目标。同
时也要清醒看到，我国城镇污水收集处理存在发展不平衡不充分
问题，短板弱项依然突出。特别是，污水管网建设改造滞后、污
水资源化利用水平偏低、污泥无害化处置不规范，设施可持续运
维能力不强等问题，与实现高质量发展还存在差距。
“十四五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋
斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征
程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是进入新发展阶
段、推动高质量发展的重要时期。“十四五”时期，应以建设高质量
城镇污水处理体系为主题，从增量建设为主转向系统提质增效与
结构调整优化并重，提升存量、做优增量，系统推进城镇污水处
理设施高质量建设和运维，有效改善我国城镇水生态环境质量，
不断提升人民群众的幸福感、获得感和安全感。二、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习
近平生态文明思想，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、
四中、五中全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建
新发展格局，坚持系统观念，以改善水生态环境质量为目标，以
提升城镇污水收集处理效能为导向，以设施补短板强弱项为抓
手，统筹谋划、聚焦重点、问题导向、分类施策，加快形成布局
合理、系统协调、安全高效、节能低碳的城镇污水收集处理及资
源化利用新格局，实现污水处理高质量发展、可持续发展，满足
人民群众日益增长的优美生态环境需要。
（二）基本原则
规划引领，优化布局。强化规划引领和指导，科学确定设施
规模和布局，推进流域联动、区域协调、城乡统筹，实现供需结
构相平衡。统筹推进污水处理、黑臭水体整治和内涝治理。
补齐短板，提高效能。加快补齐城镇污水收集处理、资源化
利用和污泥处置设施短板，推进城镇污水管网全覆盖，提升设施
处理能力。推广厂网一体、泥水并重、建管并举，提升运行管理
水平，实现设施稳定可靠运行，提升设施整体效能。
因地制宜，分类施策。结合当地水资源禀赋、水环境承载
力、发展需求和经济技术水平等因素，科学制定设施能力目标。
选择经济适用、节能低碳工艺路线，分区分类建设污水处理设施。
政府主导，市场运作。发挥市场配置资源的决定性作用和更
好发挥政府作用。明确责任主体，强化标准约束，严格监管考
核。完善价格机制，加大财政投入，吸引社会资本，形成可持续
的建设经营模式。
（三）主要目标
——到 2025 年，基本消除城市建成区生活污水直排口和收集
处理设施空白区，全国城市生活污水集中收集率力争达到 70%以
上；城市和县城污水处理能力基本满足经济社会发展需要，县城
污水处理率达到 95%以上；水环境敏感地区污水处理基本达到一
级 A 排放标准；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到 25%
以上，京津冀地区达到 35%以上，黄河流域中下游地级及以上缺
水城市力争达到 30%；城市和县城污泥无害化、资源化利用水平
进一步提升，城市污泥无害化处置率达到 90%以上；长江经济
带、黄河流域、京津冀地区建制镇污水收集处理能力、污泥无害
化处置水平明显提升。
——到 2035 年，城市生活污水收集管网基本全覆盖，城镇污
水处理能力全覆盖，全面实现污泥无害化处置，污水污泥资源化
利用水平显著提升，城镇污水得到安全高效处理，全民共享绿
色、生态、安全的城镇水生态环境。
三、推进设施建设
（一）补齐城镇污水管网短板，提升收集效能1.建设任务。新增污水集中处理设施同步配套建设服务片区内
污水收集管网，确保污水有效收集。加快建设城中村、老旧城
区、建制镇、城乡结合部和易地扶贫搬迁安置区生活污水收集管
网，填补污水收集管网空白区。新建居住社区应同步规划、建设
污水收集管网，推动支线管网和出户管的连接建设。开展老旧破
损和易造成积水内涝问题的污水管网、雨污合流制管网诊断修复
更新，循序推进管网错接混接漏接改造，提升污水收集效能。大
力实施长江干流沿线城市、县城污水管网改造更新，地级及以上
城市基本解决市政污水管网混错接问题，基本消除生活污水直
排。因地制宜实施雨污分流改造，暂不具备改造条件的，采取措
施减少雨季溢流污染。“十四五”期间，新增和改造污水收集管网 8
万公里。
2.技术要求。
关于污水管网排查。全面排查污水管网、雨污合流制管网等
设施功能及运行状况、错接混接漏接和用户接入情况等，摸清污
水管网家底、厘清污水收集设施问题。依托地理信息系统等建立
周期性检测评估制度。城市人民政府组织居住社区、企事业单位
的权属单位、物业代管单位及其主管部门（单位）等开展内部污
水管网排查，并开展整治。
关于污水管网建设与改造。除干旱地区外，新建污水收集管
网应采取分流制系统。分流制排水系统周期性开展错接混接漏
接、易造成城市内涝问题管网的检查和改造，推进管网病害诊断与修复，强化污水收集管网外来水入渗入流、倒灌排查治理。稳
步推进雨污分流改造，优先实施居住社区、企事业单位等源头排
水管网改造。稳慎推进干旱、半干旱地区老旧城区雨污分流改
造，不搞“一刀切”。
关于生活污水直排口治理。开展旱天生活污水直排口溯源治
理。采取末端截污措施前，需考虑后续污水收集系统的输送能力
和下游污水处理厂的处理能力。施工降水和基坑排水要确保达标
排放，避免清水排入污水收集系统，挤占污水收集处理空间，增
加能耗。
关于片区系统化整治。城市污水处理厂进水生化需氧量
（BOD）浓度低于 100 mg/L 的，要围绕服务片区管网，系统排查
进水浓度偏低的原因，科学确定水质提升目标，制定并实施“一厂
一策”系统化整治方案，稳步提升污水收集处理设施效能。
关于合流制溢流污染控制。合流制排水区因地制宜采取源头
改造、溢流口改造、截流井改造、破损修补、管材更换、增设调
蓄设施、雨污分流改造等工程措施，降低合流制管网雨季溢流污
染，提高雨水排放能力，降低城市内涝风险。
关于管网建设质量管控。加强管网建设全过程质量管控，管
材要耐用适用，管道基础要托底，管道接口要严密，沟槽回填要
密实，严密性检查要规范。加快淘汰砖砌井，推广混凝土现浇或
成品检查井，推广球墨铸铁管、承插橡胶圈接口钢筋混凝土管等
管材。（二）强化城镇污水处理设施弱项，提升处理能力
1.建设任务。现有污水处理能力不能满足需求的城市和县城，
要加快补齐处理能力缺口。新城区配合城市开发同步推进污水收
集处理设施建设。大中型城市污水处理设施建设规模可适度超
前。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、南水北调工程沿线、长江
经济带城市和县城，黄河干流沿线城市实现生活污水集中处理能
力全覆盖。统筹规划、有序建设，稳步推进建制镇污水处理设施
建设，适当预留发展空间，宜集中则集中，宜分散则分散。加快
推进长江经济带重点镇污水收集处理能力建设。长江流域及以南
地区，分类施策降低合流制管网溢流污染，因地制宜推进合流制
溢流污水快速净化设施建设。“十四五”期间，新增污水处理能力
2000 万立方米/日。
2.技术要求。
关于污水处理设施布局。充分考量城镇人口规模、自然和地
理条件、空间布局和产业发展，以及污水收集管网建设和污水资
源化利用需求，合理规划城镇污水处理厂布局、规模及服务范
围。人口密集、污水排放量大的地区宜以集中处理方式为主，人
口少、相对分散，以及短期内集中处理设施难以覆盖的地区，合
理建设分布式、小型化污水处理设施。建制镇因地制宜采取就近
集中联建、城旁接管等方式建设污水处理设施，推广“生物+生态” 污水处理技术。
关于污水处理厂排放标准。长三角和粤港澳大湾区城市，京津冀、长江干流和南水北调工程沿线地级及以上城市，黄河流域
省会城市，计划单列市可对城镇污水处理厂提出更严格的污染物
排放管控要求。水环境敏感地区污水处理基本达到一级 A 排放标
准。其他地区因地制宜科学确定排放标准，不宜盲目提标。靠近
居民区和环境敏感区的污水厂应建设除臭设施并保证除臭效果。
关于合流制溢流污水快速净化设施。在完成片区管网排查修
复改造的前提下，实施合流制溢流污水快速净化设施建设，高效
去除可沉积颗粒物和漂浮物，有效削减城市水污染物总量，促进
水环境质量长效保持。
（三）加强再生利用设施建设，推进污水资源化利用
1.建设任务。结合现有污水处理设施提标升级扩能改造，系统
规划城镇污水再生利用设施，合理确定再生水利用方向，推动实
现分质、分对象供水，优水优用。在重点排污口下游、河流入湖
口、支流入干流处，因地制宜实施区域再生水循环利用工程。缺
水城市新城区要提前规划布局再生水管网，有序开展建设。以黄
河流域地级及以上城市为重点，在京津冀、长江经济带、黄河流
域、南水北调工程沿线、西北干旱地区、沿海缺水地区建设污水
资源化利用示范城市，规划建设配套基础设施，实现再生水规模
化利用。建设资源能源标杆再生水厂。鼓励从污水中提取氮磷等
物质。“十四五”期间，新建、改建和扩建再生水生产能力不少于
1500 万立方米/日。
2.技术要求。水质型缺水地区优先将达标排放水转化为可利用的水资源就近回补自然水体。资源型缺水地区推广再生水用于工
业用水和市政杂用的同时，鼓励将再生水用于河湖湿地生态补
水。有条件地区结合本地水资源利用、水环境提升、水生态改善
需求，因地制宜通过人工湿地、深度净化工程等措施，优化城镇
污水处理厂出水水质，提升城镇污水资源化利用水平。推进工业
生产、园林绿化、道路清洗、车辆冲洗、建筑施工等领域优先使
用再生水。鼓励工业园区与市政再生水生产运营单位合作，推广
点对点供水。
（四）破解污泥处置难点，实现无害化推进资源化
1.建设任务。污泥处置设施应纳入本地污水处理设施建设规
划。现有污泥处置能力不能满足需求的城市和县城，要加快补齐
缺口，建制镇与县城污泥处置应统筹考虑。东部地区城市、中西
部地区大中型城市以及其他地区有条件的城市，加快压减污泥填
埋规模，积极推进污泥资源化利用。“十四五”期间，新增污泥（含
水率 80%的湿污泥）无害化处置设施规模不少于 2 万吨/日。
2.技术要求。
关于污泥无害化处置。新建污水处理厂必须有明确的污泥处
置途径。鼓励采用热水解、厌氧消化、好氧发酵、干化等方式进
行无害化处理。鼓励采用污泥和餐厨、厨余废弃物共建处理设施
方式，提升城市有机废弃物综合处置水平。开展协同处置污泥设
施建设时，应充分考虑当地现有污泥处置设施运行情况及工艺使
用情况。关于污泥卫生填埋处置。限制未经脱水处理达标的污泥在垃
圾填埋场填埋。采用协同处置方式的，卫生填埋可作为协同处置
设施故障或检修等情况时的应急处置措施。
关于污泥资源化利用。在实现污泥稳定化、无害化处置前提
下，稳步推进资源化利用。污泥无害化处理满足相关标准后，可
用于土地改良、荒地造林、苗木抚育、园林绿化和农业利用。鼓
励污泥能量资源回收利用，土地资源紧缺的大中型城市推广采用
“生物质利用+焚烧”、“干化+土地利用”等模式。推广将污泥焚烧灰
渣建材化利用。
四、强化运行维护
（一）健全考核激励机制
将城市生活污水集中收集及再生水利用目标任务纳入本地相
关规划，落实责任主体，强化监督考核。构建以污染物削减绩效
为导向的考核体系，政府与企业签订项目协议时，要将污水处理
厂进水污染物浓度、污染物削减量和污泥无害化处置率等核心指
标纳入考核范围，开展工程建设与运营效果联动考核。把运营能
力和水平作为重要指标，纳入项目建设运营企业遴选标准。
（二）推行专业化运行维护
城市人民政府作为城镇排水和污水处理设施建设管养实施主
体，推进无主市政管段或设施确权和权属移交。建立立足本地、
人员稳定的专业化队伍，建立常态化建设管养机制，严格按照相
关标准定额实施运行维护。推广实施供排水一体化，“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护，保障污水收集处理设施的系统性
和完整性。鼓励居住社区将内部管网养护工作委托市政排水管网
运行维护单位实施，建立政府和居民共担的费用保障机制。加强
人才培训，提高专业技能水平，确保设施安全稳定运行。推广区
域内不同盈利水平的项目打包建设运营。鼓励中央企业履行社会
责任，发挥专业化规模化建设运营优势。
（三）推进信息系统建设
以地方人民政府为实施主体，依法建立城镇污水处理设施地
理信息系统并定期更新，或依托现有平台完善相关功能，实现城
镇污水设施信息化、账册化管理。推行排水户、干支管网、泵
站、污水处理厂、河湖水体数据智能化联动和动态更新，开展常
态化监测评估，保障设施稳定运行。
五、保障措施
（一）强化责任落实
按照省级部署、市县负责的要求，系统谋划“十四五”城镇污水
处理及资源化利用设施建设和运营。各省（区、市）因地制宜确
定各城市生活污水集中收集率目标，原则上应达到 70%以上或比
2020 年提高 5 个百分点以上。各省级发展改革部门联合城镇排水
主管部门制定出台本地“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规
划，明确本地区建设规模、重点任务和政府保障措施。市县担负
主体责任，做好项目谋划和储备，制定滚动项目清单和年度计
划，明确建设时序，有序推进项目建设，避免“一哄而上”。城镇污水处理和合流制溢流污染快速净化设施用地应列入土地利用年度
计划。建立健全城镇污水处理设施建设改造项目的联审联批制
度，优化审批流程，提高审批效率，确保建设按时保质落地。
（二）拓宽投融资渠道
地方各级人民政府要建立多元化的财政性资金投入保障机
制，在中期财政规划、年度计划中安排建设资金。地方政府专项
债券支持符合条件的城镇污水处理及资源化利用设施建设。中央
预算内资金对城镇污水处理及污水资源化利用设施建设给予适当
支持。规范有序推广政府和社会资本合作（PPP）模式，引导社会
资本积极参与建设运营。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等
手段，依法依规拓宽融资渠道。鼓励金融机构在风险可控、商业
可持续的前提下给予中长期信贷支持。积极推进基础设施领域不
动产投资信托基金试点。探索项目收益权、特许经营权等质押融
资担保。
（三）完善费价税机制
各地要按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处置成本并合
理盈利的原则，合理制定污水处理费标准，并根据当地水污染防
治目标要求，考虑污水排放标准提升和污泥处置等成本合理增加
因素动态调整。长江经济带省（市）要按照《关于完善长江经济
带污水处理收费机制有关政策的指导意见》要求，确保政策落到
实处。加强对自备水源用户管理，实施装表计量，确保污水处理
费应收尽收。各地在污水处理费标准调整到位前，应按规定给予补贴，保障城镇污水收集处理设施的正常运维。鼓励建立运营服
务费与污水处理厂进水污染物浓度、污染物削减量挂钩、按效付
费机制。鼓励通过以招标等市场化方式确定污水处理服务费水
平。放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优
价原则自主协商定价。对于提供公共生态环境服务功能的河湖湿
地生态补水、景观环境用水使用再生水的，鼓励采用政府购买服
务方式推动污水资源化利用。各地要依法落实环境保护、水资源
节约、污水资源化利用等方面税收优惠政策。
（四）强化监督管理
落实“节水即治污”理念，深入实施国家节水行动。科学制修订
地方水污染物排放标准，提出差别化的污染物排放要求和管控措
施。严格执行《城镇排水与污水处理条例》《排污许可管理条
例》，强化污水处理达标排放监管和监督检查。加强城市“小散乱” 沿街商铺等的整治与治理，施工降水、基坑排水应当依法达标排
放。规范工业企业和园区排水管理，地方各级人民政府和工业园
区管理机构要对工业废水进入市政污水收集设施情况进行排查，
组织开展评估，经评估认定污染物不能被城镇污水处理厂有效处
理或可能影响污水处理厂出水稳定达标的，应限期退出。加强管
材质量市场监管，严把生产质量关，以伪劣管材生产和销售聚集
地为重点，严厉打击伪劣产品。严格工程监理、竣工验收和移
交，严把工程质量关，严肃责任追究。健全信息公开制度，完善
公众参与机制，发挥社会监督作用。