最近媒体报道，特朗普新一届美国政府，决定成立“美国科技委”。——这不是一个新组织。它的全称应该是：总统科学与技术顾问委员会（PCAST），英文：President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST。

在第二次世界大战即将结束之时，美国科学研究和发展办公室主任范内瓦尔·布什向时任美国总统杜鲁门提交了一份对美国战后科学技术发展影响深远的报告《科学:无尽的前沿》，这份报告为战后美国的科学技术和研发创新活动奠定了基本框架和指导思想。但是，这些指导思想和基本框架最终落地到实处还是依赖于国家各层级的政策行为体系。在这其中，顶层架构起着最为重要的作用，因为它决定了总体方向和指导思想，在某种程度上由于它体现了国家意志而极具强制性。

美国的国家科技政策顶层架构在行政与执行方面可简要地概括为“一室两委”。“一室”是指科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）；“两委”是指国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，NSTC）和总统科学技术顾问委员会（President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）。这是现今美国白宫总统执行办公室内设关于国家科技政策的顶层架构，这一架构也不是一蹴而就的，它是经过近半个多世纪的不断演变形成的。

从历史上看，美国总统使用了多种机制来在总统执行办公室内获取科技咨询，加强机构间的协调并从外部顾问那里获得顾问支持。而总统的顾问和助手则继续在没有法定授权的情况下向总统提供有关科学和技术方面的咨询意见，这些组织机构在不同的时期名称也不尽相同。

例如：艾森豪威尔时期的总统科学技术特别助理办公室，肯尼迪和约翰逊时期的科学技术办公室；机构间协调组织：杜鲁门时期的总统科学研究理事会；艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊和尼克松时期的联邦科学技术委员会；福特、卡特、里根和乔治·HW·布什时期的联邦科学、工程与技术协调委员会；外部咨询委员会：杜鲁门和艾森豪威尔时期的科学咨询委员会，艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊和尼克松时期的总统科学咨询委员会。

白宫科技政策办公室

1973年，尼克松总统废除了科学技术办公室。国家科学基金会承担其民事职能，而国家安全委员会承担其安全职能。此外，尼克松总统在接受形式上的废除后，选择不任命新成员加入总统科学顾问委员会。在这种背景下，福特总统选择通过立法而非行政命令建立科技政策办公室。1976年的《国家科学技术政策、组织和优先权法案》确立了科技政策办公室和科技政策办公室主任的职位。并于1976年5月11日经由福特总统将其签署生效为法律。从此，以前由每位总统自行决定的总统科学咨询职能便制度化了。

科技政策办公室是美国联邦政府在科学技术政策领域最高的行政执行机构，它就经济的科学、工程和技术方面、国家安全、国土安全、卫生、外交关系、环境以及资源的技术回收和利用等问题向总统和总统办公室的其他人提供建议。

科技政策办公室还领导跨部门的科学和技术政策协调工作，协助管理和预算办公室对联邦预算中的联邦研究和开发进行年度审查和分析，并为总统提供关于联邦政府重大政策、计划和计划的科学技术分析和判断来源。科技政策办公室的创建为向总统提供科学技术政策建议提供了新的结构，但并未终止总统同时任命科技顾问的权力。

科技政策办公室主任是法定职位，但是任命他人协助总统的权力仅由总统承担。因此，总统可以选择任命科技政策办公室主任同时兼任总统科学技术助理，可以同时任命另一个人担任总统科学技术助理，或者可以不任命任何人担任总统科学技术助理。

在特朗普第一次担任总统时期，科技政策办公室的工作人员从135人减少到45人。科技政策办公室主任职位空缺曾超过两年，这是自办公室成立以来最长时间的主任职位空缺。后来，曾担任俄克拉荷马大学研究副校长的大气科学家Kelvin Droegemeier于2018年8月1日被提名为该职位，并于2019年1月2日被参议院确认。同时被提名的还有美国第四任首席技术官兼科技政策办公室副主任Michael Kratsios，他于2019年3月被提名，并于2019年8月1日获得参议院的一致确认。

在乔·拜登当选美国总统之时，正值新型冠状病毒疫情肆虐全球，经由拜登总统提名和参议院确认通过后，科技政策办公室主任由哈佛大学和布罗得医学研究所的Eric Lander教授担任，这也是白宫总统执行办公室的科技政策办公室主任第一次由生物医学背景的人来担任，并且这也是第一次该职务的负责人被提升至内阁级别。

国家科学技术委员会

是美国政府行政机构中一个内阁级别的委员会，它的使命是在联邦政府不同机构之间协调科学技术政策。1993年11月23日，克林顿总统通过第12881号行政令成立了国家科学技术委员会。不同时期的政府，运用国家科学技术委员会的方式也不一样。在克林顿政府时期，国家科学技术委员会撰写了6份总统审查指令，然后该委员会就再也没有撰写过这样的指令了。取而代之的是，该委员会的建议更多地被作为其他委员会的政策建议草稿，科技界的成员也一直在辩论国家科学技术委员会是否应该在政策制定的过程中发挥更直接的作用和增加更大的权威。而且，国家科学技术委员会的结构也经历数次变动。

在奥巴马政府时期，国家科学技术委员会的小组委员会被重组，增加了一个指导STEM教育的新小组委员会；在特朗普第一次执政时期，增加了一个科技企业小组委员会，还增加了关于人工智能和研究环境的两个特别委员会。

国家科学技术委员会是行政部门内协调组成联邦研发企业的各个实体之间的科学与技术政策的主要手段。它的基本功能如下：协调科学技术政策制定过程，确保科学技术政策决定和项目同总统的国家目标一致，在联邦政府不同部门之间帮助整合总统的科技政策议程，确保联邦政策和项目发展与实施，科学技术进一步推进科学技术国际合作。

国家科学技术委员会的另一个目的是召集联邦科技领导人，并为联邦行政机构的科学技术政策和投资制定明确的国家目标，并指定相关的研发战略以协调各联邦机构来实现多个国家目标。作为内阁级别的委员会，国家科学技术委员会的主席由美国总统担任，国家科学技术委员会其他的成员由副总统、承担重大科学和技术职责的内阁部长或者机构负责人以及其他白宫相关办公室主官组成。实际上，白宫科学技术政策办公室负责监督国家科学技术委员会的常务活动，具体事务则有总统科技顾问管理，工作人员由科技政策办公室、国家科学技术委员会联合其他各联邦机构的工作人员共同组成。

国家科学技术委员会的工作由六个主要的委员会组织实施，分别是：科技企业委员会、环境委员会、国土安全和国家安全委员会、科学委员会、STEM教育委员会和技术委员会。除六个主要的分支委员会之外，特朗普政府的国家科学技术委员会还增设了两个特别委员会：人工智能专责委员会和研究环境联合委员会。这些委员会中的每一个委员会都监督着所属小组委员会和工作组，这些小组委员会和工作组的工作重点是科学和技术的各个不同方面，正是通过小组委员会和工作组，国家科学技术委员会实现了在联邦政府不同机构之间的工作协调和推进。

总统科学与技术顾问委员会

（PCAST）

这次特朗普颁布的PCAST，前身最早可以追溯到罗斯福时代的科学顾问理事会（Science Advisory Board），并延续至杜鲁门时代；1957年11月21日，苏联成功发射“伴侣者1号”和“伴侣者2号”人造地球卫星，为积极响应苏联在航天领域取得的领先优势，时任美国总统艾森豪威尔成立总统科学顾问委员会（President’s Science Advisory Committee，PSAC），后来尼克松又将其解散。

PCAST是一个咨询委员会，由来自联邦政府外部，具有不同观点和专业知识的个人和代表组成。PCAST为总统提供有关科学、技术、教育和创新政策的建议。此外，PCAST还应美国国家科学技术委员会的要求提供建议。PCAST的成员将包括科技政策办公室的主任以及来自联邦政府外部的杰出人士。成员应具有“在科学、技术、教育和创新方面的不同观点和专业知识”，并且通常来自行业、学术界和研究机构。根据第13895号行政命令，科技政策办公室的主任是总统科学技术顾问委员会的主席。

PCAST不仅为总统提供科技战略与政策咨询，还成为私营企业与国家科技委员会沟通的桥梁，确保政府科技决策能充分吸纳企业意见，避免决策偏颇。其咨询机制可追溯至杜鲁门时期的科学咨询委员会，历经升级与变革，特别是在艾森豪威尔时期升级为总统科学咨询委员会（PSAC），聚焦空间技术与国家安全，后逐渐扩展至科学政策研究及环境研究等领域。PSAC以其独立科学建议著称，不时对总统提出的科技项目提出质疑与反对，这虽有时引发与总统的冲突，如尼克松因此废除PSAC，但科技咨询在美国政府中并未消失。福特成立总统科学和技术委员会（PCST）接续其职责，卡特则采用临时特设委员会模式，里根也未恢复PSAC模式，使其一度陷入低迷。

PCAST的现代化始于老布什总统时期，随着冷战结束，其成员增多，重点转向国内挑战，如竞争力、环境、能源政策等。老布什于1990年创立PCAST。克林顿、乔治·W·布什（小布什）和奥巴马在其政府任职期间重新建立了PCAST。特朗普在第一次出任总统时期通过第13895号行政命令：重新建立了总统科学技术顾问委员会PCAST，并于2019年10月22日正式成立，为期两年，除非总统延长。

2004年，PCAST被指定为国家纳米技术咨询小组，成为美国科技政策的最高决策机构之一，与白宫科技政策办公室和国家科学技术委员会共同构成美国联邦政府科技决策的“三驾马车”。PCAST直接向总统汇报工作，提供决策咨询和政策建议，其资金来源曾经历调整，后改为能源部。

PCAST对美国科技决策做出突出贡献，特别是在奥巴马执政期间，成员构成稳定，发挥作用充分。PCAST向总统提交了大量报告，涉及议题广泛，对科技决策起到重要支撑作用。PCAST始终强调科技对国家经济增长和安全利益的重要性，致力于通过科技创新刺激经济增长和就业。在奥巴马执政期间，科技创新受重视程度达到空前水平，这与PCAST的工作和政策建议密不可分。PCAST重视涉及科技创新的政策导向和原则性问题，为联邦政府在推动先进技术中发挥作用提供明确的框架和标准。

PCAST没有收到任何直接拨款。科技政策办公室在2011财年之前为PCAST提供了资金和支持。2012财年，美国能源部科学办公室承担了这一责任。据美国能源部称，它为PCAST员工的工资和福利、委员会成员的差旅、会议计划支持以及其他相关费用提供支持。2020财年，美国能源部为PCAST提供的资金估计为812,000美元。

美国国家科技政策的顶层行政执行机制是指美国政府总统执行办公室的科技政策办公室在国会的授权和总统以及科技政策办公室主任的领导下如何通过国家科学技术委员会和总统科技顾问委员会的协助来执行国家科技战略和政策，同时协调其他各联邦内阁机构共同完成相关业务。

由于总统科学技术顾问委员会并非法定，而是由总统执行命令设立，而且它仅对总统及其科技政策办公室的科技政策事务进行辅助和咨询性质的支持，因此在不同的政府它发挥作用的大小以及角色都很不一样。

PCAST作为总统的智囊团，提供科技政策报告和建议，成员涵盖各领域杰出专业人士。

白宫“美国创新办公室”

2017年3月，刚刚当选美国总统的特朗普颁布成立白宫“美国创新办公室”。这应该是美国政府历史上一个新组织。

该机构旨在通过汇集商界领袖的理念和建议，对特朗普眼中臃肿低效的美国政府进行改革。他任命女婿库什纳领衔。成员包括苹果公司首席执行官蒂姆·库克、微软公司创始人比尔·盖茨、特斯拉公司创始人埃隆·马斯克等。

特朗普希望通过设立“创新办”，将他经商时的成功做法和理念“机制化”，旨在提升政府部门的工作效率和成本效益。为此，他赋予了“创新办”广泛的权力，旨在汇集来自商界领袖的先进理念和宝贵建议。

特朗普意图借助企业治理的核心理念，对美国政府的管理体系进行全面改革。这一改革计划包括了对政府部门和机构的技术与数据基础设施进行现代化的升级与改造，以适应数字时代的需求。同时，“创新办”还将重新设计劳动力培训项目，以提升劳动力的技能和素质，更好地满足经济发展的需要。此外，为支持特朗普提出的万亿美元基础设施建设计划，“创新办”将推出一系列“变革性项目”，旨在推动基础设施建设的创新和高效实施。不仅如此，“创新办”还承担着兑现特朗普在选举中作出的重要承诺的任务，如改善退役军人的待遇，以及有效治理阿片类药物成瘾等社会问题。通过这些举措，特朗普期望能够借助“创新办”的力量，推动美国国家、政府治理体系和治理能力现代化。

2017年5月，特朗普政府签署行政命令，成立了美国科技委员会（American Technology Council），  这个组织力求将政府的高级官员与硅谷的顶尖人物结合在一起，以“改造”老龄化的联邦官僚体系，使其“更现代化”，以及“如何使用并传递信息”。旨在统筹人工智能科技促进政府公共服务的相关工作，以人工智能的数据与计算优势赋能现代电子政务，提升政府治理能力。目标是让政府数字化服务顺利过渡，变得更加现代化。科技委员会属于白宫创新办公室（White House Office of American Innovation）的一部分。受邀和计划参加的人员包括IBMCEOGinni Rometty，负责人是前微软高管克里斯·利德尔（Chris Liddell）。

《建议成立国家创新局》

笔者在2015年提出设立国家创新发展局来推动创新驱动发展战略，并将此建议呈报中央。具有“中南海直通车”之称的国务院参事室内参《国是咨询》2016年第6期，刊载了笔者建言报告，标题为《建议成立国家创新局》。

原文：

建议成立国家创新局

前不久，我赴欧洲考察访问，特别调研了芬兰的国家技术创新局。根据世界经济论坛（WEF）公布的《2014-2015年度全球竞争力报告》，芬兰全球竞争力指数（Global Competitiveness，GCI）位居世界第4位。其国家竞争力最重要的来源在于创新能力，该指标在世界排名第1位。根据世界知识产权组织发布的《2014全球创新指数报告》，芬兰位居全球“最具创新力经济体”第4位。

英国国学者弗里曼在20世纪80年代首先提出了国家创新系统（NIS）理论。从20世纪80年代后期开始，芬兰成为全球第一个将NIS理论应用于实践的国家。全国性的技术开发区和专业研究中心网络在芬兰逐步建立，提供的服务包括初始分割计划和“孵化器”。

芬兰的国家创新体系给予初创企业、成长企业充分而灵活的支持，是促使芬兰经济持续发展提升的源动力。众多获得国家技术局承认，通过国家研究开发基金投资的非合同式批准的、为中小新兴企业服务的企业投资有限公司形成了芬兰民间创新资本的主要来源。

“以政府为主导、国家技术创新局（Technology Development Centre of Finland, Tekes)为核心机构”的芬兰技术创新体系克服了科研、开发和应用脱节的痼疾，使国家科技事业走上了“开放式、多层次、跨领域、实用化”的系统发展轨道。公共机构透明高效，其高等教育和培训系统在全球位居前列，企业创新能力极强，是芬兰构建高效的国家创新体系的主要条件。

在芬兰整个国家创新体系中，国家技术创新局（Tekes）是核心机构，创立于1983年，是芬兰就业与经济部下属机构，是国家重要的技术创新资助与管理机构。Tekes具有五大职能：规划引领、资金支持、合作桥梁、智库平台、对外窗口。

第一，制定全国性技术计划，发挥规划引领作用。 全国技术型计划面向增强国家竞争力需求最迫切的领域，国家技术创新局通过国家技术计划的杠杆来调整研究领域、引导研究方向。

第二，为研究和开发提供资金支持，促进企业参与具有挑战性的研发。 近年来，每年受其资助的大小创业公司、大学以及研究机构有3000多个；支持创新的资金也不断增长，仅2013年创新资金总额就有近6亿欧元，其中60%用于公司和企业的研发、另外40%用于科研机构等。在公司和企业的研发资金中，70%资助的是中小企业。

第三，为促进企业之间，以及企业与研究机构之间合作提供交流平台、建立合作网络，可以说是“合作桥梁”。 在选择为项目提供资金时，Tekes在促进产业界与学术界合作、小型企业与大型企业合作、公营企业与私营企业合作三个方面，都对相互合作有清晰的标准和要求。

第四，为政府机构和企业“借智”，推动智库产业发展，是重要的“智库平台”。对于政府机构和企业来说，“智库”的角色不可或缺，有了外部智囊团的帮助，他们会如虎添翼，使得战略更为明晰、决策更为明智、执行更有效率。 

第五，助力全球化发展，帮助芬兰企业在全球寻找商业机会，是“对外窗口”。例如，Tekes已经在中国建立了广泛的合作关系网络，促进中芬大学间、研究机构间、公司间以及官方组织间科技项目的合作。

以上海为例，一方面，30多年来，政府在引导、推动上海科技创新方面发挥了重要作用。2014年，上海市用于研究与试验发展（R&D）的经费支出达831亿元，相当于GDP的3.60%，显著高于2.09%的全国平均值（但低于深圳4.0%的水平）；每万人口发明专利拥有量达到23.7件。

另一方面，上海科技创新的体制机制存在如下弊端：在管理机构方面，存在“多头管理、缺乏协同”现象；在资金分配方面，存在“条块分割、资源分散”现象。这已逐渐成为制约科技创新进一步发展的瓶颈。以资金分配为例：当前，上海市政府对科技创新项目有各种名目的资金扶持，但由于缺乏规划指导及对扶持的全生命周期管理，总体来说没有形成资金的集成优势与合力，政府在科技创新方面的引导力、带动力和乘数效应还不够理想。为了克服此弊端，《上海年鉴2014》建议：“健全完善‘四委一局’（市科委、市发展改革委、市经济信息化委、市国资委、市财政局）会商制度，建立从科技研发到成果产业转化全过程的财政科技投入联动对接机制。”

反思我国科技创新体制的不足和借鉴经验，我建议成立国家创新发展局、设立创新基金，助推科创中心建设。中国国家创新体系建设，依靠原有的科技体制改革的思维和路径，不完全成立。这是因为单纯的科技体制改革主要是着眼于微观单元的科技机构改革，科技体制如何改革思路并不清晰。实现产学研合作，基础就在于要建立起不同主体能够充分互动，并有鼓励创新的环境的配适。这就要求在顶层设计方面，有一个统领科技创新的机构；在资源分配方面，有一个整合各方资源、统合成一盘棋的科技创新基金。

成立“国家创新发展局”、设立“国家创新基金”能有效克服原有的“多头管理、缺乏协同；条块分割、资源分散”等弊端，发挥“政策统一、资源整合”的集成优势。

作者系东中西部区域发展和改革研究院院长，《国家智库》总编（本文刊发在国务院参事室《国是咨询》2016年第6期）

参考资料：

• 美国白宫总统办公室官网

• 美国国会众议院官网

• 美国国会参议院官网

• 《美国国家科技政策的顶层架构》

• 《国是咨询》2016年第6期